От аренды к концессии. Как добиться баланса интересов государства и бизнеса
Бизнес по-прежнему ждет реальных шагов по улучшению инвестиционного климата в отечественных портах путем создания прозрачных и адекватных условий для инвестирования. Одним из приоритетных вариантов привлечения инвестиций в портовую инфраструктуру является концессия как одна из наиболее распространенных форм государственно-частного партнерства в большинстве развитых стран. Украина с принятием закона о концессии дала зеленый свет этому понятному для бизнеса механизму инвестирования. Однако на практике концессия так и не заработала в полную силу, хотя уже прошло два года с момента принятия закона.
В отечественных портах, где получили распространение другие формы государственно-частного партнерства, частные стивидорные компании, работающие на основе договоров аренды и других инвестиционных соглашений, тем не менее рассматривают для себя возможность перехода к концессионным отношениям с государством. Речь идет о трансформации аренды в концессию, то есть о внеконкурсном переходе к новому инструменту инвестирования. Свое видение проблемы представили Министерство инфраструктуры, Фонд государственного имущества (ФГИ) и юридическая фирма АНК.
«При выборе способа инвестирования необходим индивидуальный подход»
Юрий Васьков, заместитель министра инфраструктуры, о возможности перехода от аренды к концессии:
— Концессия действительно является наиболее принятой в мире, в частности в европейских портах, формой государственно-частного партнерства и частного инвестирования в объекты портовой инфраструктуры. К сожалению, в Украине она до сегодняшнего дня полноценно еще не заработала. Два первых концессионных проекта в порту «Ольвия» и в Херсоне находятся на завершающей стадии, поскольку концессионеры еще не получили государственное имущество в управление. Ожидается, что оно будет передано им на баланс до конца года.
Причина такого положения дел отчасти в несовершенном концессионном законодательстве, которое далеко от европейских практик. В Украине оно более сложное. И это проявилось в ходе затянувшегося переходного периода. Сложности связаны и с переоформлением земли, лицензий и т.д. Надеемся, что до конца года эти вопросы будут решены. Уже сейчас разрабатывается дополнительный комплекс предложений в части модернизации концессионного законодательства. Думаю, проекты необходимых нормативно-правовых актов будут готовы по итогам завершения этих двух проектов.
Что же касается вопросов перехода с аренды на концессию, хочу напомнить, что арендные отношения у нас до сих пор являются основной формой частного оперирования и инвестирования в государственные объекты портовой инфраструктуры. По сути, почти все частные инвестиции, которые, подчеркиваю, уже привлечены в государственную инфраструктуру, работают на условиях аренды. И на данный момент на рассмотрении в Министерстве инфраструктуры письменных официальных предложений от субъектов, работающих на условиях аренды, о том, что они хотят перейти на условия концессии, нет.
Предполагаю, это связано с тем, что арендаторы хотят дождаться окончания запуска двух пилотных проектов, чтобы убедиться в том, что концессия работает, и проанализировать все «за» и «против».
Я не исключаю, что, как только в портах Херсон и «Ольвия» концессионеры начнут работать на условиях концессии, получив возможность быстрого развития, активизируется бизнес, который работает на условиях аренды. Ведь концессия, если сравнивать с арендой, дает больше свобод частному оператору при управлении госимуществом, его развитии, в том числе при строительстве новых терминалов. То есть концессия в принципе призвана сделать механизм инвестирования в портовую инфраструктуру более доступным, быстрым и безопасным для инвестора. Но отмечу, при выборе формы государственно-частного партнерства все будет зависеть от объекта, который рассматривается, и планов по инвестированию.
Поэтому говорить, что от аренды нужно уходить и переходить на концессию, или о том, что везде должна быть только аренда, а не концессия, не совсем корректно.Тут надо отталкиваться от каждого конкретного случая инвестирования. Поэтому, повторюсь, аренда в наших портах как была, так и остается одной из форм государственно-частного партнерства. Она по-прежнему является тем механизмом, который позволяет сегодня частным компаниям оперировать и развивать государственное имущество. В будущем аренда будет применяться наряду с другими способами инвестирования. Другое дело, что аренда по причине несовершенного законодательства не может себя до конца проявить. Закон содержит норму, при которой даже пролонгация договора аренды после окончания срока договора возможна только через конкурс. Сегодня эта законодательная норма, я бысказал, неэффективна и является по своей сути тормозом для инвестирования.
К примеру, есть компания, у которой через три года заканчивается договор аренды. Эта компания говорит, что она готова инвестировать десятки миллионов долларов в дальнейшее развитие терминала, который она арендует, поэтому хочет продлить договор аренды на 25 лет. А государство сегодня ей такой возможности предоставить не может: не позволяет законодательство. Закон требует расторгнуть договор и объявить новый конкурс. Естественно, арендатор на это не пойдет, поскольку не уверен, что выиграет конкурс. Поэтому просто-напросто он три года не будет инвестировать вообще. Как итог государство теряет время для привлечения инвестиций, создания новых рабочих мест и т. д.
По моему мнению, если срок договора аренды заканчивается через несколько лет, а компания успешно работает, не нарушает условий договора и готова далее инвестировать, то в такой ситуации действующий арендатор должен иметь приоритетное право заключения нового договора аренды, а не просто участия в конкурсе на общих основаниях. Хочу отметить, что и переход с аренды на концессию тоже должен проходить без конкурса, иначе никто из портовых операторов не будет заинтересован в таком переходе. Сейчас на рассмотрении в Верховной Раде находится очень серьезный законопроект №4572, который вносит изменения в целый ряд нормативно-правовых актов, связанных с арендой, приватизацией, инвестициями и т.д. Он уже прошел первое чтение, второе ожидается осенью. Благодаря этому законопроекту многие вопросы можно будет отрегулировать, что будет способствовать более эффективному привлечению инвестиций.
Иными словами, при выборе формы инвестирования необходим индивидуальный подход в каждом конкретном случае. Интерес же государства заключается в привлечении инвестиций, создании новых рабочих мест, своевременном получении платежей за пользование объектами и налогов. То есть главное для государства — развивать инфраструктуру, наращивать экспортно-импортные операции и транзит через свою территорию. И здесь все формы государственно-частного партнерства приемлемы.
При этом хочу отметить, что и приватизация объектов портовой инфраструктуры тоже должна быть в повестке дня. Если арендатор, который инвестировал большие деньги в объект и желает инвестировать дальше, готов выкупить у государства этот объект по рыночной цене, это право ему надо предоставить. Тем более, что закон позволяет. Речь идет о малой приватизации, которая дает возможность такие объекты выкупать. Но сегодня эта норма на практике не работает. Хотя, чем больше свобод государство даст частным операторам — ответственным и серьезным компаниям, — тем более развитую портовую инфраструктуру мы получим. Мы уже достаточно, скажем так, передержали ситуацию, и многие активы уже потеряли привлекательность для частных компаний. Ведь за то время, пока государство решало, стоит ли ему запускать концессию, приватизацию или продолжать аренду, частный бизнес, не дожидаясь решения государства, с нуля построил портовые терминалы, которые являются полностью частной формой собственности.
Как итог, загрузка государственных активов на сегодняшний день имеет долю рынка менее 30% – столько сегодня приходится на долю государственных стивидорных компаний. При этом грузопотока у нас больше не становится, транзит сократился до уровня 10-15%. Все остальное — это экспорт (импорт если и растет, то незначительными темпами). А портовые мощности у нас в большом профиците, процентов 30 вообще не загружены. То есть спрос на стивидорные мощности падает. И это самый главный на сегодня тренд со знаком минус. Поэтому, если сейчас государство не предложит операторам и инвесторам свои активы — быстро, понятно, просто и прозрачно, то мы получим еще больше объектов, которые никому не будут интересны вообще. По крайней мере, в ближайшем будущем. Вместе с этими активами мы потеряем также и тысячи рабочих мест. Ярчайший пример — порт Черноморск. Из-за неэффективности государственного управления он оказался в тяжелейшем положении. Расходы в четыре раза превышают доходы.
Сегодня мы активизировали работу с компаниями, которые все еще желают взять в оперирование терминалы порта Черноморск. В ближайшее время, насколько я знаю, будут объявлены два конкурса о передаче в аренду двух крупных объектов через систему ProZorro. Речь идет, в том числе, о тылах причалов №7, №8, №9. Также планируется передача, скорее всего в концессию, еще двух терминалов — для того, чтобы профессиональные компании, готовые сохранить рабочие места и вложить инвестиции, могли взять это имущество в оперирование. Напомню, уже завершается подготовка пре-ТЭО о передаче в концессию первого и пятого терминалов и контейнерного терминала.
Но интерес к Черноморскому порту в 2021 году, и, к примеру, в 2013-м — совершенно разный. За эти восемь лет 90% желающих участвовать в оперировании терминалов Черноморского порта уже построили собственные объекты за пределами государственной инфраструктуры. Теперь инвестора надо убедить в безопасности инвестирования, свести его риски к минимуму. Поэтому вопросы по порту Черноморск надо решать быстро. С максимальной скоростью запустить процесс коммерциализации и привлечь компании, которые вместе с активами возьмут значительную часть персонала. Но полностью от сокращения персонала мы, конечно, не уйдем, что является самым болезненным процессом на данный момент.
Отмечу, мы уже провели ряд встреч с портовыми операторами, профсоюзами и руководством города. Совместными усилиями, думаю, сможем добиться результата, избежав значительного сокращения персонала.
При этом еще раз хочу подчеркнуть, что, какую бы форму инвестирования мы ни выбрали, для государства важно привлечь инвестиции, сохранить рабочие места и своевременно получать платежи за пользование объектами и налоги в бюджет.
«Без изменения законодательства переход к новому инструменту инвестирования невозможен»
Дмитрий Колодяжный, адвокат юридической фирмы АНК, о возможной трансформации аренды в концессию:
— Концессия является одним из приоритетных вариантов привлечения инвестиций в портовую инфраструктуру — это одна из наиболее распространенных форм государственно-частного партнерства в передовых странах мира. В Украине в последние годы наблюдается развитие концессионных отношений в портовой отрасли: благодаря принятию нового прогрессивного закона и успешному проведению концессионных конкурсов в портах Херсон и «Ольвия».
Напомним, концессия может реализовываться в портах с применением двух принципиально разных моделей. Одна из них (основная) предполагает передачу в концессию всего порта или его отдельного структурного подразделения — как единого целого, посредством проведения конкурса по выбору концессионера (по аналогии с «Ольвией» и Херсоном).
Вторая основывается на трансформации в концессию отдельных терминалов и комплексов, которые уже эксплуатируются частными операторами. Применение первой модели может быть успешным в малых портах либо на отдельных портовых терминалах, в которые ранее не были вложены существенные частные инвестиции. Что же касается крупных портов, где последние десятилетия активно работают (преимущественно на основании аренды) частные портовые операторы, инвестировавшие в государственную портовую инфраструктуру сотни миллионов долларов, то в них первая концессионная модель не может быть применена. В таких портах объектом государственно-частного партнерства и иных форм привлечения инвестиций может быть не весь порт целиком, а лишь его отдельные терминалы, которые на сегодня эксплуатируются разными стивидорными компаниями. Иными словами, здесь возможно применение второй (альтернативной) концессионной модели, предполагающей внеконкурсную трансформацию в концессию.
Так, в портах Одессы, Николаева и Черноморска некоторые из инвестиционных проектов полностью завершены, некоторые находятся на промежуточных этапах реализации. В результате во многих портовых терминалах очень тесно переплетены объекты государственной портовой инфраструктуры и вложенные в нее частные инвестиции. В такой ситуации портовые терминалы могут продолжать работать на основе существующих правовых инструментов (преимущественно договоров аренды, реже — инвестиционных соглашений и других форм) или трансформироваться в концессию. Речь идет о тех случаях, когда портовый оператор имеет намерение и дальше вкладывать масштабные инвестиции в развитие своего терминала путем реализации новых или продолжения ранее начатых инвестиционных проектов.
Отметим, что закон о концессии предусматривает специальную процедуру перехода с договоров аренды на концессионные, с целью продолжения инвестирования в арендованные объекты госимущества. Сама по себе идея внедрения такого перехода является абсолютно правильной и прогрессивной. Однако законодательные нормы, которые регулируют указанную процедуру, содержат ряд преград для ее практического внедрения. Как следствие, по состоянию на сегодня ни одного примера трансформации портовых терминалов в концессию пока что нет — несмотря на то, что с момента вступления в силу нового закона о концессии прошло уже почти два года и среди портовых операторов есть желающие продолжать инвестирование в инфраструктуру своих терминалов на базе концессии.
Поэтому для запуска механизма перехода портовых терминалов на концессионные договоры с целью дальнейшего инвестирования в развитие таких терминалов необходимо внести изменения в концессионное законодательство для усовершенствования процедуры такого перехода. Речь в первую очередь идет о сроках и объектах концессии, а также нюансах самого перехода.
Первая проблема в том, что действующая редакция закона о концессии дает возможность перехода на концессию лишь с договоров аренды. Но инвестирование в развитие некоторых терминалов осуществляется на основе и других договорных форм. В частности, на основе инвестиционных соглашений, принятых по согласованию с Министерством инфраструктуры и Кабинетом министров. Поэтому для обеспечения паритетных условий развития различных портовых терминалов целесообразно создать условия для трансформации в концессию инвестиционных соглашений, по аналогии с договорами аренды.
Во-вторых, закон о концессии содержит жесткое ограничение срока концессионного договора, который заключается по результатам перехода с аренды государственного и коммунального имущества. Так, срок концессии не может превышать срок, который в день заключения концессионного договора остался до окончания срока действия договора аренды. На наш взгляд, указанное ограничение является нецелесообразным, поскольку фактически делает невозможным трансформацию большинства портовых договоров аренды в концессию. Ведь среднестатистический срок успешного концессионного проекта, с точки зрения его окупаемости и других параметров, составляет не менее 10-15 лет. Срок большинства действующих договоров аренды объектов портовой инфраструктуры истекает намного раньше. Поэтому для развития концессионных отношений целесообразно отменить ограничение срока концессионного договора.
И третье. Действующее законодательство при трансформации аренды в концессию прямо не предусматривает возможности включения в состав концессии новых объектов, которые не находятся в аренде инвестора, но будут им создаваться в рамках реализации концессионного проекта. Не предусматривает закон и включение объектов портовой инфраструктуры, которые примыкают к арендованным терминалам и вместе с ними обеспечивают полный цикл предоставления услуг на территории порта. Речь идет о причалах, пирсах, железнодорожных и автомобильных подъездных путях, инженерных коммуникациях и т.д. Большая часть из них по состоянию на сегодня не находится в аренде. Вместе с тем успешный концессионный проект в портовой отрасли осуществить нереально без включения приведенных выше объектов в состав предмета концессии. С целью устранения описанного законодательного недостатка необходимо расширить и конкретизировать положения концессионного законодательства в части определения объектов портовой инфраструктуры, которые могут входить в состав предмета концессионного договора, заключаемого по результатам трансформации из аренды и других договорных инструментов в концессию.
В заключении стоит отметить, что концессионный сценарий, хотя и является приоритетным, однако это далеко не единственный вариант развития того или иного порта или терминала. Концессию, несмотря на все ее преимущества, не следует воспринимать как панацею и единственно возможный инструмент для привлечения инвестиций в морские порты. В качестве альтернативы могут успешно применяться и другие формы инвестирования, к примеру приватизация. При выборе необходимо прежде всего учитывать индивидуальные особенности конкретного порта. Терминалы, в которые основной объем инвестиций уже был вложен ранее, целесообразнее передавать на приватизацию. А те терминалы, на базе которых планируется реализация новых или продолжение ранее начатых инвестиционных проектов, — в концессию. Словом, задача государства заключается в том, чтобы создать законодательные и административные условия для успешного применения всех возможных форм государственно-частного партнерства в украинских портах. Только так, и с учетом каждого конкретного инвестиционного проекта, можно выбрать наиболее оптимальный вариант правового механизма, который и позволит добиться баланса интересов государства и бизнеса.
«Новое арендное законодательство ввело прозрачные правила»
Андрей Шрамко, директор департамента аренды и распоряжения государственным имуществом ФГИ, о преимуществах аренды:
— Новое арендное законодательство, которое вступило в силу в начале 2020 года, ввело прозрачные правила и процедуры аренды государственных активов. Поэтому сегодня передача в аренду государственного имущества является простым и понятным инструментом для привлечения инвестиций в инфраструктуру морских портов.
Сдерживающим фактором для инвестиций в арендованный объект был вопрос сохранности инвестиционных вложений после окончания срока договора аренды. Однако новое законодательство об аренде предусмотрело ряд инструментов для защиты и компенсации затрат арендаторов на ремонтные работы или неотъемлемые улучшения.
Во-первых, при продлении договора аренды на онлайн-аукционе действующему арендатору предоставляется преимущественное право продлить свой договор аренды.
Во‑вторых, если арендатор не воспользовался своим преимущественным правом и по результатам аукциона у объекта появился новый арендатор, он будет вынужден компенсировать предыдущему стоимость неотъемлемых улучшений при условии, что на них было получено разрешение от арендодателя и они были осуществлены в полном соответствии с законодательством. Точно так же предыдущему арендатору будет компенсирована стоимость неотъемлемых улучшений и в случае, если балансодержатель объекта аренды отказался продолжать с ним договор аренды, мотивируя это необходимостью использования арендованного имущества в собственных целях, предоставив при этом обоснование такой необходимости, согласно установленной законом процедуре.
В-третьих, если арендатор осуществил на объекте по предварительному согласованию с арендодателем капитальный ремонт, то он имеет право на зачисление расходов на его проведение в счет месячной арендной платы и получение на нее скидки в размере 50% на срок до шести месяцев.
Отметим, по состоянию на 6 сентября 2021 года в базе действующих договоров аренды ФГИ насчитывается 289 договоров аренды объектов государственной недвижимости в морских портах, общая месячная арендная плата по ним составляет 24,6 млн грн. Из упомянутых 289 договоров 137 заключены непосредственно со стивидорными компаниями, суммарная ежемесячная арендная плата по этим договорам составляет 23,6 млн грн.
